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政府介入户外广告产权之争

编辑：营销部作者：来源：互联网

5月14日下午，中国政法大学法制新闻研究中心召集8位知名法律专家，召开一场主题为“政府介入户外广告法律问题”的研讨会。

这次研讨会的一个背景是，今年1月23日，广州市决定实施户外广告管理新政，将户外广告全部收回，进行公开拍卖，其中40%收益归政府所有。

广州之后，成都、武汉、佛山、扬州等地纷纷开始效仿，户外广告利益之争大有向全国蔓延之势。政府介入户外广告利益之争，到底是为了捍卫“空间视觉权”还是“与民争利”？郑州的户外广告又是什么情况？

●广州户外广告新政惹争议

综合媒体报道，我们可以了解广州户外广告新政的来龙去脉：今年1月23日，广州市召开会议，专题研究户外广告整治及规范管理工作。会上，广州市城管局被赋予户外广告管理的职权，对广告位使用权进行拍卖，其中40%收益归政府所有。

之前，广州市政府以迎接亚运会的名义，从去年下半年就开始对户外广告进行清理整治，但所针对的只是手续不全的违法广告。

这次，根据广州市政府《会议纪要》精神，决定停止所有户外广告的登记、续期和变更，其直接后果，便是全市所有到期的户外广告无法办理一年一度实际为备案性质的续期手续，使得原本合法的广告处于非法状态。

第一个被拿上拍卖台的是正佳广场LED广告位。今年2月18日，随着拍卖师不断报出新价，转眼间，这块360平方米的户外广告屏幕以5000万元成交。按照政府与广告位业主4：6分成的规定，意味着2000万元收入装进了政府的钱袋子。

此举引发舆论一片哗然，众多户外广告经营者纷纷叫苦，说政府的强制拍卖无疑令整个行业面临“生死劫”，也有法律专家称政府此举缺乏法律依据，广州户外广告协会更是组织“高峰会”，炮轰政府“与民争利”。

在近乎一边倒的民意取向下，广州市城管局协调处处长尹自永对外界解释说，政府并没有强制拍卖，在今后的法规制定中，也不会将强制拍卖写入新的法规。同时，工商局暂停续期也只是政府的一种工作方式，并不是以拍卖作为前提。

4月16日，广州市城管局召开户外广告设置管理政策发布会，局长李廷贵澄清：“广州的户外广告正进行全面清理，因此所有牌照都暂不续期，但这不等于所有广告都变成非法广告，只要是曾经拿到工商许可证的合法广告，一不会被强制拍卖，二不会被强制拆除，目前视为集体续期。”

而到了5月13日，广州市常务副市长苏泽群在一次城管工作会上说，最近他特意请城管局把整治户外广告以来所定的决策一条一条进行检讨，在法律上进行审查，“发现我们的决策没有错，所以我们决不屈服，一整到底”。

●成都广告业面临“生死劫”

就在广州风波上演的同时，千里之外的成都同样因户外广告暗流涌动。

5月15日上午，成都市今年首场户外广告拍卖会在成都市国土资源局拍卖大厅举行。这场拍卖会共拍卖15个广告位，由于现场买家出手谨慎，除了被撤除的3个标的外，一共成交标的4个，流标4个。在户外广告经营权紧俏的背景下，爆了一个不小的冷门。

之前的5月6日，成都市百余家广告公司向成都市政府邮寄了一份《紧急情况反映》，开头用了“我们非常焦急、急迫甚至愤怒地向你们反映下述情况”这句话。

百余家广告公司之所以“焦急、急迫甚至愤怒”，是因为当天，成都市青羊区城管局向辖区的广告公司下发了一份通知，这份通知转发的是成都市城乡环境综合治理工作领导小组《关于规范治理中心城区户外广告工作的意见》（下称《意见》），成都市的锦江区、金流区、武侯区、成华区和高新区都下发了同样的通知。

《意见》称，从今年4月25日到9月25日，成都市将对中心城区户外广告实施清理摸底、组织拆除和拍卖。也就是说，成都中心城区的户外广告将全部被政府收回并拍卖，逾期不拆除的由各区相关职能部门“依法强制拆除”。

同样在5月6日，政府委托拍卖行在《成都商报》上刊登了一份拍卖公告，称将公开拍卖新华大道沿线15个非公共载体（楼面）广告位。根据成都媒体此后的报道，成都市政府也从拍卖款中提取40%作为收益。

据成都一广告商透露，有关部门曾对拥有新华大道户外广告位产权的业主进行走访，要求这些商务楼的产权单位跟政府签授权委托书，同意由政府进行统一拍卖，否则视为非法广告，禁止对外出租。

广告商王先生说，受金融风暴的波及，成都大大小小上千家广告公司经营举步维艰，利润已微乎其微，如果这样拍卖，“意味着成都半数以上的广告公司要倒闭和破产”。

成都官方和广告业的拉锯战并非首次，早在2004年，成都市市容局、规划局、交通局等5个部门的一纸联合通告，将机场高速公路沿线的全部户外广告“封杀”。之后，成都为市区具有合法身份的户外广告发放“身份证”——一张长60厘米、宽12厘米的绿色标志，它被规范地张贴在户外广告的右下角，没有“身份证”的户外广告则被视为非法，予以清理。

拍卖会之前，已有不少成都广告公司表示“坚决抵制”，并表示今后将联合更多的广告商进行法律维权行动。

●郑州是否拍卖户外广告尚未可知

早在去年3月底，为打造金水路、建设路等10条精品街区，郑州市有关部门对涉及街区的户外广告进行了大规模的拆迁。在去年东西大街、郑汴路整治项目部召开的新闻通气会上，相关负责人表示，该区域内所有广告牌都要拆除，腾出的广告位作为公共资源，向社会公开招标拍卖。以后这些广告位要统一规划、统一招标，收益由业主、政府、广告公司分成。

更早之前的2004年，主管部门就停止了对户外广告许可证的年审。这也就意味着从2005年起，市区内大多数户外广告已沦为“无证违规广告”。

本月16日，郑州市户外广告整治指挥部对媒体发布消息说，郑州市对金水路等20条城市主干道户外广告设置规划已经基本敲定，共规划了333个合法广告位。设在这些主干道住宅楼、小卖部、绿化带上的广告牌，将被纳入整治之列。

据介绍，现有在规划位置的广告牌，要按要求在3个月内完成升级改造，否则将被依法拆除。凡是在规划的位置上，法人资质、工商营业执照、占地协议等手续齐全的广告，这次都可以为其办理合法的户外广告许可证。

这一消息被认为是重新开放户外广告许可证的信号，但也有人担心政府会借这次集中整治的机会效法广州、成都公开拍卖。一位不愿透露姓名的广告商说，从去年到今年的种种迹象表明，郑州统一拍卖户外广告经营权是迟早的事情。

记者致电郑州市市政管理执法局广告处，工作人员表示不太清楚今后是否会对户外广告经营权进行拍卖，该局两位领导也以“太忙”为由没有回答这一问题。

●“空间视觉权”背后的利益纠葛

广州、成都出台的户外广告管理新政，有一个共同点，即政府不拥有这些户外广告的产权，此前的运作模式是广告商向开发商和物业交纳租金，政府没有收入，而政府介入拍卖之后，其中40%的拍卖款收入政府囊中。

对于政府是否有权对这些户外广告位进行拍卖，私人物业为何一拍卖，政府就拿了四成等问题，广州市城管局一负责人在接受《中国周刊》采访时说，户外广告位涉及“空间视觉权”，而这个权力是地方政府的。

北京大学法学院党委副书记王磊说，何谓“空间视觉权”？法律上根本没这个概念，如果“空间视觉权”能够成为政府的一种权力的话，那我们呼吸空气是否也该向政府交费呢？

广告商之间关于户外广告产权的争夺从未间断，而政府的介入则让竞争更加白热化。参与讨论的专家一致认为，政府之所以介入户外广告产权之争，最重要的原因恐怕还是利益。户外广告作为新兴的广告载体，这几年发展迅速，利润可观，比如广州政府从正佳广场的广告位中拿走了2000万元。

除广州、成都外，武汉、扬州、佛山、兰州等地也已开始类似新政。政府介入户外广告产权之争大有在全国蔓延之势。只不过有的地方拍卖的是私人产权的广告位，有的地方拍卖的是政府投资的公共资源广告位。比较雷同的是，各地新政都是在“美化城市环境，提升城市形象”、“整顿广告市场”的旗号下进行的，其中扬州抽取拍卖款的七成。

■专家观点

●政府可以治理但不能与民争利

天炳律师事务所主任律师张睿说，拍卖本是平等主体买卖交易的一种方式，并非一种行政管理手段，政府应避免把这一民事交易的方式无法律限度地扩展为一种行政管理手段。

中国行政法学研究会理事兼副秘书长、北京大学教授湛中乐认为，对户外广告进行规范管理是政府的职能，对户外广告进行审批是政府不可或缺的管理手段，“行政许可是政府重要的管理手段，需要特别强调的一点是，不能通过行政许可手段与民谋利、与民争利”。

中国政法大学人文学院副院长刘斌说，最重要的是政府只有行政许可的权力，而不能通过行政许可谋取额外利益。如果有些政府部门真的强制拍卖户外广告，“我倒觉得40%也好，20%也好，50%也好，问题不是在比例上，你收费就不合法”。

他认为，通过此事，政府应该思考如何依法行政，如何规范行政部门的不作为或者乱作为，如何避免公权力的滥用。

时间：2009-5-19

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